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多哈会议开启《京都议定书》第2期承诺：任重而道远
经过48小时马拉松式的谈判，2012年联合国气候大会终于于多哈时间12月8日周六晚上9点45分圆满结束。与去年的德班气候大会类似，三个主要谈判小组达成了3个相互交叉但又独立的协议。 尽管只有少数国家签署京都议定书协议，而该协议仅包括了全球整体排放量的12%-15%，京都议定书总算开启了一个新的七年。相关谈判路线可以追溯到2007年的“长期合作行动” 所产生的哥本哈根谅解协议和坎昆协议，包括了自愿性承诺，涵盖全球80%的排放。而最新的路线以“德班进一步行动平台”为基础，指出需要在2015年签署新的、被各方都接受的协议，该协议将涵盖全球100%的排放，向它的初步目标迈进。 对于会议的成果，各方反应不一，这些气候峰会对于日益严峻的气候危机来说是远远不够的。欧盟气候行动官员Connie Hedegaard称之为“平淡的全球气候行动”。但是这些批评好像是过虑了。这并不是说对希望加快全球气候变化行动会议的批评是错的，我们都应该这样做。但是如果比设想的情况加快太多，那也是无意义的。尤其是针对目前这种状况。 由于我们已经在去年讨论过这些问题，参加联合国气候会议的194国代表并没有寄希望在未来3年的谈判中有重大突破。因此，此次会议的平淡结果也并不意外。我们这里总结一下我们之前的工作：在过去4年里，除了这些气候变化年会以外，当我们正缓慢地建立一个机构时，联合国应对气候变化中的固有困难需要我们在短期内继续找寻加快气候行动的其他方式。
京都议定书进入第二阶段 作为全球唯一合法的针对减排的一揽子协议，京都议定书于12月底到期。在12月8日，议定书延期了。第2承诺期的期限是2013年1月1日至2020年12月31日。这个期限将弥合第1承诺期结束时与即将开始的下一个合法的一揽子气候协议之间的差距，这是在德班路线平台产生的，将于2015年完成，并于2020年生效。 不同于德班路线条约，它是一个全球性的一揽子计划，京都议定书的第二承诺期仅对于欧盟和少数工业化国家规定了减排义务，其中包括澳大利亚、挪威和瑞士。日本、俄罗斯、加拿大和新西兰等国曾参与议定书第一承诺期，但退出了第二承诺期。第二承诺期也没有包括美国，美国签署了之前的协议但原始协议没有被国内批准，同时，也没有包括发展中国家，如中国和印度。美国和中国是世界上最大的温室气体排放国。 京都议定书向新的承诺期过渡也不是没有争议的。大家都经历了多次公开的谈判，作为会议主席，俄联邦的Oleg Shamanow和卡塔尔副部长H.E.Abdullah bin Hamad Al-Attiyah利用手中的“小槌”不断求同存异，推动协议的最终达成。Al-Attiyah可能因其洪亮而坚定的嗓音留垂青史：“我没听到任何反对意见！达成一致！”在会议结束时宣布每个协议的达成，尽管Shamanov不断代表俄联盟、乌克兰和白俄罗斯提出反对意见。 Shamanov显得比把他排除在谈判之外还沮丧。俄联盟地区所关注的是将议定书第1承诺期结束时剩余排放数量转移到第2阶段。这些在议定书第1承诺期已经批准的排放现在可以在第2承诺期销售给其他国家，以抵消他们在议定书范围内的减排义务。过剩的排放数量主要来自俄罗斯和其他东欧国家，他们的经济由于共产主义的垮台而减少了碳排放，但允许他们在协议生效之前重新对其经济规模进行评估。俄罗斯坚持将未使用的排放转移到第2承诺期内。 事实上，新的协议允许将未执行的排放指标转移，尽管很多国家包括少数发达国家和小岛国联盟反对，Al-Attiyah和联合国气候框架组织（UNFCCC）执行秘书Christiana Figueres在最后新闻简报中指出，俄罗斯代表团回国后，仔细考虑一下这些最终的文件，他们将会明白这并不会与他们的利益发生冲突。 尽管最终文件中允许将剩余的排放量转移到第二承诺期内，但将试图减小由此带来的环境影响。在文件第26节规定：从其他缔约国购买第一承诺期内的剩余数量与自己的第一承诺期剩余数量之和不能超过其在第一承诺期签署数量的2%。 另外，更可喜的是，包括澳大利亚、欧盟、日本、列支敦士登、摩纳哥、挪威和瑞士保证在最后谈判期间不会购买。他们的声明将放在最终文件的附件二。 京都议定书对全球减排的影响是微乎其微的，因为目前协议内的国家排放量在全球排放量中的占比不足15%。但也并非一无是处。正如我们之前讨论的，新的期限将不仅仅是填补了2020年协议之前的差距，通过市场化的机制，如清洁发展机制（CDM），它仍将作为一个全球一揽子协议的基础，服务于2020年的碳市场。在8日UNFCCC最后的新闻发布会上，Figueres指出，议定书第二承诺期将不仅仅涉及10-12%的排放，它将最终产生涵盖全球所有温室气体排放的新协议。
关闭长期合作行动特设工作组 长期合作行动（LCA）特设工作组的关闭是多哈会议取得成功的基石。作为会议的下属机构，LCA是2007年巴厘行动计划的主要成果。在去年的德班谈判中，各方同意在2012年关闭LCA，而在此次多哈的紧张谈判中同意关闭轨道的一些条款以及讨论是否制定和如何制定新的条款以补偿发展中国家在气候相关行动中的“损失和损害”，以及是否制定新的气候变化行动财政援助计划，例如之前已经通过的每年1000亿美元的目标。 LCA确实为公约提出的减少温室气体排放做了很多重要的工作，例如减少排放、适应气候变化、制定有关禁止森林砍伐的目标和政策，推动技术发展和转换以及相关财政支持等。谈判各方的主要任务是将LCA的主要工作转移到会议的其他小组中（如德班平台），并将过去4年中LCA建立的机构如绿色气候基金和清洁技术&网络转移到新的机构中。如果不做这些工作，那将导致整个工作的损失，也会失信于国际社会。
气候资金 12月7日早上，在LCA草案有关加快“2009-2012快速启动期”的气候资金行动的文字部分仍留有空白，在2009年-2012年期间，发达国家已经向发展中国家提供了300亿美元的资金。（该内容已经在LCA最终报告中说明。）由澳大利亚和尼日利亚的谈判代表所领导的财政联络小组已经于上午10点开始新文件的讨论，但发现很多文字都被圈起来，这说明几乎每句话都有不同意见。但是在这个时候，会议主席是不允许任何括号的，要么保留原话，要么删除它。 但仍有三个主要问题没有达成：包括长期融资的工作计划，是否需要制定到2015年的第二期快速启动融资的目标，比第一期更大的目标，以及有关绿色气候基金和初步指导思想的报告。 随着时间的流逝，来自沙特阿拉伯的LCA主席组织部长们进行一对一的双边会议来解决他们的问题，瑞典和马尔代夫的外交官从旁协助，从而使得文件最终达成。 在最终的文件里，并没有包括第二期快速启动融资的具体数据，但仍敦促发达国家在“财政允许的状况下”，在已经承诺的气候资金数目上提供更多，至少与“快速启动资金年度平均水平”相当。长期工作计划已经延长一年，“其目的是告知发达国家努力扩大气候融资的范围”。各方已经提交了扩大气候融资的计划，到2020年，争取从国家、私人、双边和多边资金等各个渠道募集1000万美元的资金。新的常务委员会将建立一个气候资金论坛，进行相关意见交流、评估和总结气候资金流。最后，各方同意建立高水平的部长间对话，形成长期财政工作计划报告，并在下次2013年华沙气候大会上讨论扩大气候资金的成果。 自2010年起，CAP已经记录在案，支持到2020年的快速启动融资 “上升期”发展。在2010年的气候保护和气候顾问联盟报告指出：1）在未来10年里，不经过资金增长过程，从快速启动期直接到2020年，几乎不可能；2）增长期所需的资金数目并不多，到2015年，所有发达国家提供的资金范围在600亿美元上下，这只是开始；3）这个数目并不能填补各方在LCA轨道上的承诺和2020年减排目标之间的差距，资金的大门保持开放将有利于达到保持地球温度上升2℃以内的目标。 毋庸置疑的是，现在很难用各方都可以接受的表达方式对增加资金进行描述，特别是在当前这样的经济状态。但是，美国已经表示将试图维持自己当前的气候资金水平（在快速启动期的数额为75亿美元），其他各方也表示将缩短预算审批过程，宣布在未来几年里增加他们的资金数额，各方至少可以以共同认可的表述推动上升期的发展。我们可能无法看到最后结果，但通过美国的努力可以推动气候资金达成最终目标。
损失和损害 2007年，巴厘行动计划已经敦促各方找出应对方法来解决最易在气候变化中受到不利影响的发展中国家的损失和损害，这些包括极端恶劣气候以及诸如海洋酸化和海平面上升的缓慢影响。3年后，在2010年坎昆气候变化大会上，各方已经建立了损失和损害工作小组，成为坎昆框架的一部分，并要求建立一个执行会议的形式作为辅助，并在今年的多哈会议上向工作小组提出应对损失和损害问题的建议。各方在是否采纳建议和如何细化进行了激烈的讨论。 工作小组的辅助执行机构从三个方面探讨了损失和损害的结果：1）对与气候变化相关的损失和损害进行了风险评估；2）制定了一系列的办法来处理损失和损害；3）通过各方和国际社会提交的议案，与会议共同合作推进相关措施的执行。 在多哈会议上，努力推动更多向前发展的具体步骤。一些岛国通过气候变化影响的保险机制来为损失和损害寻找资金。但这些提议对于资金提供方和接纳方的立场来说，相差甚远。例如，来自瑙鲁的谈判官员Malia Talakai说，损失和损害基金应远超于发达国家承诺的1000亿美元的气候援助。美国谈判官员Jonathan Pershing则说，美国不会批准任何以责任为基础的框架。美国还指出，目前已经有很多初步的计划，其中包括专门处理损失和损害的联合国适应委员会。 在本次会议的最后，各方同意讨论建立一个处理损失和损害的国际机制，并在下次于华沙举办的气候会议上进行落实。这一讨论的具体细节包括一个专家会议，讨论减缓气候影响情况的可能性，准备一份有关非经济性的气候变化损失的技术报告，准备一份有关损失和损害在机制安排方面的技术报告，同时包括联合国流程内外两部分。另外，重要的是，各方同意将“促进民生和经济多样化以加强抗灾能力”作为适应性行动计划中需要优先建立和实施的内容。由于每次构建类似致力于气候变化损害的全球FEMA基金都是非常困难的，利用有限资源最好的方式应该是应变能力，而不是反应速度。
保护LCA的成果 当然，成功关闭LCA应该确保LCA的成果将继续存在，并成为气候变化国际合作的基础。 举例来说，LCA建立了一个工作流程来开发用于避免由于森林面积缩减而产生排放的实际方法，并将其纳入一个新的工作计划。该计划将得到科学和技术顾问机构和执行机构的支持和合作，采取更加透明化、责任明确、可量化的和可验证的减排行动。 更加重要的是，LCA促成了2009年哥本哈根协议和2010年坎昆协议，涵盖了完整的自愿性减排承诺，这也是全球瞩目的。这些承诺的产生就是LCA不可磨灭的贡献。尽管京都议定书仅对发达国家规定了约束性的减排，但他们所代表的是全球排放的一部分，在LCA框架下，发达国家和发展中国家都包括在内，即到2020年，让80%的全球排放都有章可循。一个包括措施、报告和核查在内的系统的成功建立必将成为未来10年全球减排目标的根本。
德班平台 德班平台增强行动（ADP）的新轨道同时重视时间和新一轮谈判轨道的实质内容。值得注意的结论是，有关时间的问题很简单，各方同意“立刻进入实质性讨论阶段”。这就意味着德班平台将成为、也应该成为明年波兰气候谈判的核心。 根据IPCC第5次评估报告显示，最后的文字部分也反映出需要“提振信心水平”。对于新的协议，毋庸置疑的是，它将“应用于所有缔约方”（显示了新协议和京都议定书的不同之处），必须解决从现在到2020年的信心不足的问题。通过LCA协议，各国所提供的自愿性减排的承诺和为确保全球温度上升在2℃之内的减排要求之间的差距是显而易见的。在这一点上，我们必须面对差距，到2020年，将有1/2至1/3的减排目标我们无法达到，这就是我们必须开启谈判的大门，确保全球温度上升在2℃之内，这样还是超过了工业化前的水平。目前，由于人类活动已经对气候产生了影响，全球温度已经提高了大约1℃。 ADP讨论的最终文字分成了两个工作组，一个是为新协议的建立，另一个是解决日益扩大的鸿沟。第一个组将完成如下事情： 另一个组主要针对未来几年里减排信心的提振。ADP鼓励各方在2013年会议之前采取积极行动，通过议案和行动计划切实实施温室气体减排。这些意见也将进行一些如减排和适用性、对行动的利益所在、实施的困难等方面的评估，当然最重要的可能是资金和技术。最后，ADP需要一份来自秘书处的技术文件，涉及上述各方有关减排好处的不同意见。 德班平台可以看作13c，或是围绕“范围、结构和2015年协议的设计”的条款。正如各谈判方在ADP讨论时所提及的，各方已经试图在协议形成的早期阶段阐明了自己的立场。德班平台的形成过程决定了其将最终实现完全采纳。美国的立场，正如气候变化特别官员Todd stern所说的，美国考虑以澳大利亚的“时间表”为基础建立一个灵活的协议，这个协议类似坎昆协议的结构，允许各国清楚地说明他们未来减排的日期，并找到提升信心的方法。另外，包括欧盟在内，各国正在推动初级阶段各方约束的“承诺”。
结束目标差距 尽管在LCA的文件里已经成功地描述了各国在近期的减排目标，但就全球情况来看，减排的承诺仍略显不足。在多哈会议的开幕新闻发布会上，美国气候副特使Jonathan Pershing引用奥巴马总统的话，没有否定但很坚定地说，“我们还没有做到所需要的”。 不幸的是，目前还没有一个人挺身而出，在这十年里可以提振他们的信心。相反的，一些人似乎更希望其他人能够更多减排。在会议的第一周里，由玻利维亚、中国、印度、伊朗、沙特阿拉伯和少数其他国家提交给多哈大会的议案呼吁发达国家“到2020年减排总量达到1990年水平的40-50%”。这是所有缔约国中所承诺的减排数量的两倍。 但是没有对这个要求的回应并不表示这个要求的软弱无力。这样的呼吁或许并不值得称颂的，或许不是具有英雄气概的，也不是必要的。但却是以便捷的方式来解决当前的差距，并朝着其他各方可以完全接受的、简单而安全的气候行动的方向发展。目前困难的是，找到一个真正可以接受的、可达到的解决方案，并将任务分解给全球最大的碳排放国家。 在德班平台的最后一部分，要求各方在去年二月前提交议案，以在近10年里提升信心水平，并为缩小差距建立一个工作计划。当然，一些国家也利用这次机会坚持认为全球减排应该由少数国家承担，其他国家如美国，则提出一些理念，如加速淘汰HFCs、甲烷和炭黑等大气寿命短的污染物，履行G20集团现有的承诺，取消对化石燃油的补贴等。 我们总结了两个推动减排的最重要的工作：增加所需的气候资金，和在近期加快温室气体行动的步伐。
再次提出资金问题 在多哈的文件中呼吁明年增加气候资金的讨论，我们的行动需要更多资金。我们通过支持发展中国家实施清洁能源项目，保持谈判大门打开，确保温度上升在2℃范围内，可以增加1/2至1/3的减排，从而减少2020年的差距，这些都已经在哥本哈根协议框架下进行了公开讨论。但是，快速增加气候资金的过程将使全球更快地意识到最佳方案是通过增加私人资金的承诺。美国对此很感兴趣，并不断推进，以目前我们可以达到的投资水平，我们已经开展了海外能源项目。 气候资金将为美国带来一些明显的好处。作为启动者，投资气候援助是最节省成本的。通过减排投资，美国可以抵消未来与气候变化相关的成本，每投资1美元，回报将是7美元。如果项目合适，这些投资还将吸引到更多的私人资金，并给项目带来更多的固定资产。 由于资源限制和迁移的挑战，气候变化也呈现出严重的不稳定性，从而威胁地区安全。对发展中国家投资，可以减少他们对不稳定的外国石油的依赖性，提升美国海外影响力。最后，通过开发每年2.2万亿的清洁能源市场，气候资金还推动了经济增长和国内就业。对于美国联邦预算中不到1%的国际事务支出，气候资金为在经济困难时期的美国提供了一个很好的投资回报率。 在上升期的背景下，加入美国的这一承诺是非常有用的。在未来三年筹集600亿的气候资金意味着每年只有200亿美元。假设美国可以承担1/3，则我们每年只须筹集70亿美元。这是很容易达到的。去年，通过海外私人投资公司（OPIC）和进出口银行的支持，美国对于能源项目的投资只在90亿美元。大多数资金流向了化石石油行业，这一直是OPIC和进出口银行关注的能源投资行业。简单的以清洁能源为优先考虑的话，可以以不增加新的预算来满足更多的气候资金承诺。
大气寿命短的污染物 近些年来，我们一直在讨论，建立一个各方都能接受的，并且容易达到的减排目标是很困难的，我们应该更多关注其他大气污染物的减排，他们的大气寿命更短，减排效果比CO2更明显，如甲烷、HFCs和炭黑。他们不会影响全球整体经济，因此更容易削减，甚至淘汰。 自2009年以来，美国联合加拿大和墨西哥每年都提交议案，在蒙特利尔框架下淘汰HFCs。这个行动是单一的最大的可实现的措施，来弥合全球目前的差距。HFCs的消费预计到2020年的水平将翻倍，主要是由于HFCs目前作为蒙特利尔议定书规定的淘汰破坏臭氧层物质的替代品。在上次瑞士的蒙特利尔议定书会议上，各方同意就该议案成立一个讨论小组，并要求科学顾问委员会准备一份有关淘汰HFCs的技术方案报告。但印度、中国和巴西继续反对这个议案，因此如果美国如果希望继续推动这个议案就必须将其上升为最高的外交水平，在下次会议上与这些国家继续讨论。 另外，去年二月，美国和其他5个国家成立了气候和清洁空气联盟，关注一系列的大气寿命短的污染物，共同减少了0.5℃的温度上升，如果坚持更严格的碳排放措施，就可以保持这个状态。目前，已经有26个国家的私人投资机构和非政府组织加入，使得联盟成员总数已经接近50个。我们预计，通过这些措施的共同作用可以减少哥本哈根承诺的上限的一半差距。 尽管这些措施有些是“自上而下”的，设定一个全球的目标并执行它，而另一些是“自下而上”的，将各国的意愿整合在一起，指出问题所在，并创造机会协助每个国家提升他们减排的决心。他们带给我们最重要的信息是，他们都可以在联合国气候谈判之外继续寻找求同存异的方式。如果没有这样的机会，通过长时间的漫长过程形成的一个新的联合国气候协议最终有可能只是浪费大家的时间。 |
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