国家发展改革委副主任解振华：“十二五”节能：形势严峻 直面挑战

      节能减排的最大挑战是经济结构偏重，高耗能、高排放行业增长过快，这种状况必须尽快扭转，否则无法实现节能减排目标，经济结构调整和发展方式转变也难以取得实质性进展。

　　文/《中国投资》 赵沛楠

　　结构偏重——节能最大挑战

　　《中国投资》：“十一五”期间，我们付出了艰苦努力，完成了节能减排约束性指标。2011年是“十二五”开局之年，节能减排工作进展情况如何?

      解振华：节约资源和保护环境是我国的基本国策，扎实推进节能减排工作，加快建设资源节约型、环境友好型社会是我国经济社会发展的重大战略任务。“十一五”规划《纲要》第一次把节能减排作为国民经济和社会发展的约束性指标，通过全国上下共同努力，取得了显著成效。

　　我国以能源消费年均6.6%的增速支撑了国民经济年均11.2%的增长，单位GDP能耗下降19.1%，二氧化硫排放量减少14.29%，化学需氧量排放量减少12.45%，这不论在新兴市场国家还是发达国家都是少有的。节能减排工作有力促进了产业结构调整和技术进步，为应对全球气候变化作出了重要贡献。

　　“十二五”时期，我国发展仍处于重要战略机遇期，但发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，特别是资源环境约束进一步强化。随着工业化、城镇化进程加快，我国经济总量不断扩大，能源消费呈刚性增长，经济增长与资源环境的矛盾已经成为经济社会发展的重要制约因素。

　　节能减排是调整经济结构、转变经济发展方式的重要抓手，是破解资源环境约束、促进可持续发展的必然选择，是坚持以人为本、维护人民群众权益与社会和谐的重要举措，也是应对气候变化、实现绿色经济发展的内在要求。

　　为此，“十二五”规划纲要提出，到2015年，单位国内生产总值能耗比2010年下降16%，二氧化碳排放强度降低17%，4种主要污染物排放总量分别减少8%-10%。从数字上看，能耗强度下降16%的目标比“十一五”有所降低，但由于经济总量增大，需要实现的节能量至少6.7亿吨标准煤，比“十一五”的6.3亿吨标准煤还要多，任务还要重。在污染物减排方面，新增了氨氮和氮氧化物两项指标，且涉及农业、交通等基础工作比较薄弱的领域。总体看，“十二五”节能减排的任务非常艰巨，实现目标需要付出艰苦的努力。

　　2011年是“十二五”开局之年，做好2011年的节能减排工作，开好头，起好步，对于实现五年目标至关重要。从2011年前三季度情况看，由于一些“两高”行业扩张依然偏快、节能减排长效机制尚未建立等原因，全国单位GDP能耗仅下降1.6%，氨氮排放量仅下降0.9%，氮氧化物排放量不降反升7.2%。要实现全年目标、为后4年的节能减排工作打好基础，形势十分严峻，任务非常艰巨。

　　《中国投资》：那么您认为造成这种情况的原因是什么?已经采取了哪些对策?

　　解振华：温家宝总理曾经指出：节能减排工作如逆水行舟，不进则退。目前，节能减排的最大挑战是经济结构偏重，高耗能、高排放行业增长过快，这种状况必须尽快扭转，否则无法实现节能减排目标，经济结构调整和发展方式转变也难以取得实质性进展。

　　党中央、国务院对节能减排工作高度重视，2011年以来，国务院先后召开节能减排工作领导小组会议、全国节能减排工作电视电话会议，温家宝总理作重要讲话，对节能减排工作进行全面动员和总体部署。

　　国务院印发了“十二五”节能减排综合性工作方案，提出了12个方面50条政策措施；印发了“十二五”节能减排综合性工作方案部门分工，明确了152项任务的责任部门。将“十二五”节能减排目标分解落实到各省(区、市)，修订了省级政府节能目标责任考核办法，强化地方政府责任。落实固定资产投资项目节能评估审查，从源头控制新上高耗能、高污染的项目。支持重点节能工程建设，实现既有耗能设备节能增效减排。推广高效节能空调1633万台、电机500多万千瓦、节能汽车454万辆、节能灯1.5亿只。做好节能减排形势分析，按季度发布各地区节能工作进展情况晴雨表。发布了《国家重点节能技术推广目录(第4批)》，推荐了21项高效节能技术。将节能减排政策措施落实情况作为加快转变经济发展方式监督检查的重要内容，对12个地区节能减排工作进展进行了监督检查。通过这些措施的落实，2011年前三季度，单位GDP能耗降幅逐季扩大，效果已经显现。

　　降低能源消耗强度

　　控制能源消费总量

　　《中国投资》：“十二五”节能减排综合性工作方案主要内容有哪些?

　　解振华：2011年7月19日，温家宝总理主持召开国务院节能减排工作领导小组会议，审议通过了“十二五”节能减排综合性工作方案。《方案》是推进“十二五”节能减排工作的纲领性文件，明确了“十二五”节能减排的总体要求、主要目标、重点任务和政策措施。

　　《方案》提出“十二五”节能减排的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持降低能源消耗强度、减少主要污染物排放总量、合理控制能源消费总量相结合，形成加快转变经济发展方式的倒逼机制；坚持强化责任、健全法制、完善政策、加强监管相结合，建立健全激励和约束机制；坚持优化产业结构、推动技术进步、强化工程措施、加强管理引导相结合，大幅度提高能源利用效率，显著减少污染物排放；进一步形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局，确保实现“十二五”节能减排约束性目标，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

　　《方案》分12个部分，共50条。十二个部分分别是：节能减排总体要求和主要目标；强化节能减排目标责任；调整优化产业结构；实施节能减排重点工程；加强节能减排管理；大力发展循环经济；加快节能减排技术开发和推广应用；完善节能减排经济政策；强化节能减排监督检查；推广节能减排市场化机制；加强节能减排基础工作和能力建设；动员全社会参与节能减排。

　　关于强化节能减排目标责任。一是合理分解节能减排指标，综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素，将全国节能减排目标合理分解到各地区。如节能目标分解：天津、上海、江苏、浙江、广东下降18%，北京、河北、辽宁、山东下降17%，山西、吉林、黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、重庆、四川、陕西下降16%，内蒙古、广西、贵州、云南、甘肃、宁夏下降15%，海南、西藏、青海、新疆下降10%。二是健全节能减排统计、监测和考核体系；三是加强目标责任评价考核，把地区目标考核与行业目标评价相结合，把落实五年目标与完成年度目标相结合，把年度目标考核与进度跟踪相结合，以解决节能减排工作前松后紧等问题。

　　关于调整优化经济结构。一要抑制高耗能、高排放行业过快增长。严格控制高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目，进一步提高行业准入门槛，强化节能、环保、土地、安全等指标约束。严格控制高耗能、高排放产品出口。中西部地区承接产业转移必须坚持高标准，严禁污染产业和落后生产能力转入。

　　二要加快淘汰落后产能。将任务按年度分解落实到各地区，完善退出机制，指导、督促淘汰落后产能企业做好职工安置工作，中央财政统筹支持各地区淘汰落后产能工作。

　　三要推动传统产业改造升级。加快运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，促进信息化和工业化深度融合，重点支持对产业升级带动作用大的重点项目和重污染企业搬迁改造。

　　四要调整能源消费结构。在做好生态保护和移民安置的基础上发展水电，在确保安全的基础上发展核电，加快发展天然气，因地制宜发展风能、太阳能、生物质能、地热能等可再生能源。到2015年，非化石能源占一次能源消费总量比重达到11.4%。

　　五要提高服务业和战略性新兴产业在国民经济中的比重。到2015年，服务业增加值和战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重分别达到47%和8%左右。

　　关于实施节能减排重点工程。一是节能重点工程。包括节能改造工程、节能技术产业化示范工程、节能产品惠民工程、合同能源管理推广工程，形成3亿吨标准煤的节能能力。

　　二是污染物减排重点工程。包括城镇污水处理设施及配套管网建设工程、脱硫脱硝工程等，形成化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物削减能力420万吨、40万吨、277万吨、358万吨。

　　三是循环经济重点工程。包括资源综合利用、废旧商品回收体系、“城市矿产”示范基地、再制造产业化、产业园区循环化改造工程等。《方案》还明确要多渠道筹措节能减排资金，节能减排重点工程所需资金主要由项目实施主体通过自有资金、金融机构贷款、社会资金解决，各级人民政府应安排一定的资金予以支持和引导。

　　关于加强节能减排管理。主要是8个方面：第一，合理控制能源消费总量。建立能源消费总量控制目标分解落实机制，制定实施方案。将固定资产投资项目节能评估审查作为控制地区能源消费增量和总量的重要措施。建立能源消费总量预测预警机制，对能源消费总量增长过快的地区及时预警调控。在工业、建筑、交通运输、公共机构以及城乡建设和消费领域全面加强用能管理。

　　第二，强化重点用能单位节能管理。依法加强年耗能万吨标准煤以上用能单位节能管理，开展万家企业节能低碳行动，实现节能2.5亿吨标准煤。

　　第三，加强工业节能减排。重点推进电力、煤炭、钢铁、有色金属、石油石化、化工、建材、造纸、纺织、印染、食品加工等行业节能减排，明确目标任务，加强行业指导，推动技术进步，强化监督管理。

　　第四，推动建筑节能。制定并实施绿色建筑行动方案，从规划、法规、技术、标准、设计等方面全面推进建筑节能。

　　第五，推进交通运输节能减排。积极发展城市公共交通，开展低碳交通运输专项行动，加速淘汰老旧交通运输工具。

　　第六，促进农业和农村节能减排。加快淘汰老旧农用机具，推广农用节能机械、设备和渔船。治理农业面源污染，加强农村环境综合整治，实施农村清洁工程。

　　第七，推动商业和民用节能。在零售业等商贸服务和旅游业开展节能减排行动，在居民中推广使用高效节能家电、照明产品，鼓励购买节能环保型汽车。减少一次性用品使用，限制过度包装。

　　第八，加强公共机构节能减排。新建筑实行更加严格的建筑节能标准，加快办公区节能改造。国家机关供热实行按热量收费。推进公务用车制度改革。建立完善公共机构能源审计、能效公示和能耗定额管理制度。

　　关于大力发展循环经济。《方案》提出，要加强循环经济宏观指导，编制全国循环经济发展规划和重点领域专项规划，深化循环经济示范试点，推广循环经济典型模式。同时，从全面推行清洁生产、推进资源综合利用、加快资源再生利用产业化、促进垃圾资源化利用、推进节水型社会建设5个方面提出了具体工作任务。

　　关于加快节能减排技术开发和推广应用。《方案》提出，一要加快节能减排共性和关键技术研发。组织高效节能环保共性、关键和前沿技术攻关。二要加大节能减排技术产业化示范。重点支持节能减排关键技术与装备产业化，加快产业化基地建设。三要加快节能减排技术推广应用，建立技术遴选、评定及推广机制。重点推广一批先进适用技术。四要加强与有关国际组织、政府在节能环保领域的交流合作，积极引进、消化、吸收国外先进技术，加大推广力度。

　　关于进一步完善促进节能减排的经济政策。《方案》从价格、财政、税收、金融4个方面提出了完善有利于节能减排的经济政策。关于价格和收费政策。一是深化资源性产品价格改革，理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源产品价格关系。推行居民用电、用水阶梯价格。完善电力峰谷分时电价办法。深化供热体制改革，全面推行供热计量收费。

　　二是对能源消耗超过国家和地区规定的单位产品能耗(电耗)限额标准的企业和产品，实行惩罚性电价。各地可在国家规定基础上，按程序加大差别电价、惩罚性电价实施力度。

　　三是严格落实脱硫电价，研究制定燃煤电厂烟气脱硝电价政策。

　　四是进一步完善污水处理费政策，研究将污泥处理费用逐步纳入污水处理成本问题。

　　五是改革垃圾处理收费方式，加大征收力度，降低征收成本。

　　关于财政政策。一是加大中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金的投入力度，加快重点工程实施和能力建设。地方财政也要加大节能减排投入。深化“以奖代补”“以奖促治”以及采用财政补贴方式推广高效节能产品等支持机制，强化财政资金的引导作用。二是国有资本经营预算要继续支持企业实施节能减排项目。三是推行政府绿色采购，完善强制采购和优先采购制度，逐步提高节能环保产品比重，研究实行节能环保服务政府采购。

　　关于税收政策。一是落实国家支持节能减排所得税、增值税等优惠政策。二是积极推进资源税费改革，将原油、天然气和煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平，依法清理取消涉及矿产资源的不合理收费基金项目。三是积极推进环境税费改革，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税。四是完善和落实资源综合利用和可再生能源发展的税收优惠政策。五是调整进出口税收政策，遏制高耗能、高排放产品出口。

　　关于金融政策。一是加大各类金融机构对节能减排项目的信贷支持力度，鼓励金融机构创新适合节能减排项目特点的信贷管理模式。二是引导各类创业投资企业、股权投资企业、社会捐赠资金和国际援助资金对节能减排的投入。三是提高高耗能高排放行业贷款门槛，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统和银监会信息披露系统，与企业信用等级评定、贷款及证券融资联动。四是推行环境污染责任保险。建立银行绿色评级制度。

　　关于强化节能减排监督检查。一要健全节能环保法律法规。加快制定城镇排水和污水处理条例、排污许可证管理条例、畜禽养殖污染防治条例。二要严格节能评估审查和环境影响评价制度。把污染物排放总量指标作为环评审批的前置条件，对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。三要加强重点污染源和治理设施运行监管。列入国家重点环境监控的电力、钢铁、造纸、印染等重点行业的企业要安装运行管理监控平台和污染物排放自动监控系统，定期报告运行情况及污染物排放信息，推动污染源自动监控数据联网共享。四要加强节能减排执法监督。开展节能减排专项检查和对重点用能单位、重点污染源的执法检查，实行节能减排执法责任制。

　　关于充分发挥市场化机制作用推进节能减排。主要包括加大能效标识和节能环保产品认证实施力度，建立“领跑者”标准制度，加强节能发电调度和电力需求侧管理，加快推行合同能源管理，推进排污权和碳排放权交易试点，推行污染治理设施建设运行特许经营等。

　　关于加强节能减排基础工作和能力建设。一是要加快节能环保标准体系建设。制(修)订重点行业单位产品能耗限额、产品能效和污染物排放等强制性国家标准，以及建筑节能标准和设计规范，提高准入门槛。鼓励地方依法制定更加严格的节能环保地方标准。二是要强化节能减排管理能力建设。建立健全节能管理、监察、服务“三位一体”的节能管理体系。继续推进能源统计能力建设。推动重点用能单位按要求配备计量器具，推行能源计量数据在线采集、实时监测。

　　关于动员全社会参与节能减排。一是加强节能减排宣传教育。二是深入开展节能减排全民行动，加强节能减排宣传教育。三是政府机关带头节能减排。

　　《中国投资》：2012年的节能减排还将采取哪些措施?

　　解振华：2012年是实现“十二五”节能减排目标的重要一年。我们将全面落实“十二五”节能减排综合性工作方案，重点推动以下几个方面的工作。

　　一是强化政策引导。抓紧出台能源消费总量控制实施方案，实行强度和总量双控制。出台天然气价格改革试点方案，逐步理顺天然气与可替代能源比价关系。加大差别电价、惩罚性电价实施力度，试行居民用电阶梯价格制度，适当提高氮氧化物等污染物排放收费标准。严格实施固定资产投资项目节能评估和审查制度。继续控制“两高一资”产品出口，抑制高耗能行业过快增长，支持节能减排技术研发和节能环保产业发展。开展节能量交易试点。制定排污权有偿使用和交易试点工作指导意见，建立主要污染物排放权交易制度。

　　二是严格目标责任。尽快建立全国统一的能源消费统计指标体系。开展对地方政府节能目标责任现场评价考核，继续发布各地区节能目标进展晴雨表。推进节能减排绩效管理，完善节能减排评价考核机制和奖惩制度。

　　三是突出重点领域。启动万家企业节能低碳行动，开展重点用能单位能源消耗在线监测体系建设试点，提高重点用能单位和行业的能效水平。推进能效标识和节能产品认证。加快发展新能源和可再生能源，支持新能源汽车和公共交通发展，实施绿色节能建筑行动，切实推进交通运输、公共机构节能减排。继续深入开展节能减排全民行动。

　　四是加强重点工程建设。加大资金投入力度，继续安排中央预算内投资和中央节能减排专项资金，加快实施节能改造、节能技术产业化示范、合同能源管理推广和节能能力建设等重点工程；支持城镇污水垃圾处理设施和脱硫脱硝设施建设，加强重金属污染防治、农村面源和重点流域水污染治理。

　　五是积极促进循环经济发展。扩大循环经济专项资金规模，开展循环经济示范行动。加强“城市矿产”示范基地建设。推进餐厨废弃物利用，深化再制造示范试点。实施资源综合利用“双百”工程和海水淡化示范工程。加大清洁生产推行力度，在农业、工业、服务业等领域开展清洁生产示范。

　　技术节能

　　“十二五”仍占半壁江山

　　《中国投资》：“十二五”期间，我国在推进技术节能方面具有哪些举措?

　　解振华：实现节能目标主要通过调整经济结构、推动技术进步和加强监督管理来实现，即结构节能、技术节能和管理节能。温家宝总理在2011年全国节能减排工作电视电话会议上指出：“节约能源不是简单的减少使用，也不能降低居民生活质量，根本上要通过采用先进技术提高能源利用效率”。

　　“十一五”期间，国家实施十大重点节能工程和节能产品惠民工程，有力地促进了节能技术、设备、产品的推广应用，一大批节能技术普及率大幅提高，重点行业单位产品能耗明显大幅度下降，高效节能产品市场占有率显著提高。从2008年开始，我委会同有关部门连续组织编制并公布了三批《国家重点节能技术推广目录》，从全国各地征集的近2000项节能技术中遴选出115项重点节能技术加以推广。在结构节能与预期目标有较大差距的情况下，技术节能对实现“十一五”节能目标发挥了重要作用，贡献率达70%以上。

　　“十二五”时期要实现单位国内生产总值能耗降低16%的目标，需节能约6.7亿吨标准煤，其中需要通过技术进步和加强管理形成的节能能力达到3.3亿吨标准煤，也就是约一半要靠采用节能技术，实施节能改造和推广使用节能产品。我们将加大节能重点工程实施力度，实施锅炉窑炉改造、电机系统节能、能量系统优化、余热余压利用、节约替代石油、建筑节能、绿色照明等节能改造工程，以及节能技术产业化示范工程、节能产品惠民等工程，加快节能技术推广普及。我们将加快节能减排共性和关键技术研发；实施节能减排重大技术与装备产业化工程，加大节能减排技术产业化示范，编制节能减排技术政策大纲，继续发布国家重点节能技术推广目录，建立节能减排技术遴选、评定及推广机制，为节能技术和产品的推广应用创造了有利条件。

　　《中国投资》：“十二五”国家在加强管理节能工作方面有哪些举措?

　　解振华：一是组织实施万家企业节能低碳行动，强化对年综合能源消费量1万吨标准煤以上及有关部门指定的年综合能源消费量5000吨标准煤以上重点用能单位的节能监管，强化企业节能目标责任评价考核。二是加强企业能源管理体系建设，推动重点用能单位按照《能源管理体系要求》(GB/T23331)建立健全能源管理体系，实施能源利用全过程管理。三是加强能源计量统计工作，推动企业能源管控中心建设，努力实现能源计量数据在线采集、实时监测。四是开展能源审计，要求重点用能单位按照《企业能源审计技术通则》(GB/T17166)的要求，开展能源审计，提出切实可行的节能措施，在此基础上编制企业“十二五”节能规划并认真组织实施。五是开展能效对标达标工作，重点用能单位主要工业产品单耗必须达到国家限额标准，有地方能耗限额标准的，要达到地方标准。推动企业积极开展能效对标活动，促进企业节能工作上水平，上台阶。