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推广冬季清洁取暖 需要“用户用得起、政府补得起”

来源:中国经济导报 2019-11-26 11:00:28
    随着立冬节气已过,我国北方地区已相继开启了供暖模式,北方大气污染治理又将面临考验。而清洁取暖是治霾的重要途径之一。根据国家对北方地区清洁能源取暖工作的部署,到2021年“2+26”城市以及其他地区的农村地区清洁取暖率要分别达到60%和40%以上的目标,而在2016年这一比例尚不足20%。一方面是艰巨的清洁取暖改造任务量,另一方面则是近年来“气荒”“复燃”等问题频现而引发舆论争议。打赢这场清洁取暖攻坚战,面临重重挑战。

    国际环保组织亚洲清洁空气中心近日发布最新调研报告《北方典型地区农村居民冬季取暖研究》(以下简称“报告”),报告针对北方农村典型地区进行冬季取暖调研后指出,北方农村地区需“稳步推进”“策略性布局”,在短期目标和长期愿景间作出合理平衡,推动农村地区清洁取暖进入可持续模式。

    北方农村地区室内空气污染物PM2.5和CO均超标

    目前,国内大部分清洁取暖相关研究更多关注城市和城乡结合部,重点集中在京津冀地区,而缺乏对其他北方农村地区的深入调查与研究。因此,该报告针对中国北方典型农村地区,特别是京津冀以外深入推广农村清洁取暖的典型地区开展研究,研究选取了山西、陕西和黑龙江3个省份的6个代表性城市——长治、朔州、铜川、榆林、绥化和牡丹江。

    之所以选择这3个省份是由于其农村冬季取暖散煤使用量均排全国前十位。山西、陕西包含“2+26”城市和汾渭平原城市,是蓝天保卫战的主战场之一;黑龙江作为东北三省的典型代表,是生物质综合利用的代表性地区。报告发现,北方农村地区取暖用散煤消耗量或远超预期,排放强度高,室内空气污染物PM2.5和CO均超标。

    一方面,中国北方地区居民生活散煤实际消费量或更高。据报告估算,山西、陕西、黑龙江农村居民取暖年散煤的实际消费量分别是政府统计年鉴数据的2.69倍、2.08倍、14.87倍。

    另一方面,散煤取暖会造成严重的室内空气污染,农户室内日平均PM2.5浓度为255微克/立方米,是世界卫生组织提出的日均浓度指导值25微克/立方米的10倍以上。而37%的农户家庭CO室内日均浓度超过了世界卫生组织提出的日均浓度指导值7毫克/立方米。

    双替代仍是主流清洁技术路径

    长期来看,逐步用电能、天然气、太阳能和生物质等清洁能源替代散煤取暖是清洁取暖的终极目标。短期来说,在具备条件的地区有序推进基础设施建设,结合各地资源禀赋和基础设施情况,分阶段在有相应基础设施条件的地区实现清洁能源替代。调研结果显示,在已完成清洁能源改造的用户中,山西、陕西的“煤改气”“煤改电”占比分别为87%、94%,显示出其无法撼动的主流地位。

    “煤改气”是试点初期应用最广泛的技术路径,一定程度上是因为“煤改气”技术成熟,且短平快适合大规模推广。但是适合“煤改气”的区域越来越少,并且在“气荒”迅速扼住这条路径的关卡后,各地开始实施以气定改。以山西省为例,“煤改电”的比例从2017年的5%上升到2018年的11.5%,同时还增加了生物质、太阳能等其他取暖技术路径,占比11.1%。

    尽管山西与陕西均是富煤省份,且拥有丰富的电力资源,分别可将其发电量30%与22%输出到外省。但农村电网容量无法支撑短期内大规模“改电”的需求。据了解,大规模“煤改电”要求户均用电容量达到6.25~8.75千伏安,但目前当地该指标尚不足2.3千伏安,差距较大。并且,在所有清洁取暖改造技术路径中,改电所需的基础设施投入最大,户均基础设施投入成本是改气的两倍。此外,电取暖主流技术之一的空气源热泵一次性设备购买费用也远高于其他选项;而设备便宜的直热式电取暖方式能效低、长期运行成本高,不适合在寒冷地区使用。

    经济成本是农村用户关注重点

    报告还发现,经济成本是目前农村用户清洁取暖关注的首要因素。若无补贴,清洁取暖使用意愿低,农村用户最关注的是经济实用。即使存在补贴,运行费用仍然是传统散煤取暖运行费用的两倍甚至更高。

    受访农户中,在无补贴情况下愿意改用清洁能源的比例仅为4.81%。而在财政补贴“退坡”和停补后,可能会增加后期散煤“复燃”的隐患。当然,除了农户的接受能力外,清洁取暖的政策制定和实施涉及到多部门、多层级,协调也存在很大难度。报告认为,以发展改革部门进行总体规划部署,按照能源供给管辖权限进行分工的传统机制,已经无法满足清洁取暖的整体需求,缺乏创新的管理体制机制。

    报告指出,中央到地方的财政、能源、住建、生态环境和发展改革等政府部门以及电力、燃气和供暖等企业联动机制尚未建立,缺乏灵活的沟通和协调机制。特别是作为具体落实推广的县级政府,虽然对当地农户取暖需求、资源禀赋比较了解,但却并不参与清洁取暖规划的制定。对此,报告建议让县级政府掌握更多话语权,以最了解本地情况且参与政策落地实施的县级政府为主体,制定农村地区清洁取暖实施方案。而对于清洁取暖市场,政府应制定科学的招标采购、补贴与评估机制,保障企业服务质量及用户利益。

    坚决反对“一刀切”

    2020年是打赢蓝天保卫战三年行动计划的目标年、关键年,而今年的工作安排则是重中之重。不久前,生态环境部联合有关部门和地方发布《京津冀及周边地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》,对今年京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理进行了整体安排和部署,提出了京津冀及周边地区要全面完成2019年环境空气质量的改善目标,秋冬季期间PM2.5平均浓度同比下降4%,重度及以上污染天数同比减少6%。

    对此,生态环境部新闻发言人刘友宾在生态环境部举行的10月例行新闻发布会上表示,今年秋冬季攻坚行动坚持稳中求进总基调,对过去行之有效的、好的经验和做法持续予以推进。在保持工作连续性的基础上,今年秋冬季攻坚行动更加强调依法性、科学性、针对性和可操作性。

    具体来讲,一是更加强化依法依规。坚决反对“一刀切”,在今年的秋冬季攻坚行动方案中,一律没有涉及强制性错峰生产、大范围停工停产等要求,坚决反对“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法。二是更加突出科学施策。实施差异化应急管理,有效应对重污染天气。三是更加强调因地制宜。 
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