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清洁取暖试点补贴退坡在即 中央地方寻求政策优化

来源:中国经营报 2019-09-17 09:22:31
    最近几年,雾霾治理成效有目共睹,“煤改气”“煤改电”等更加清洁的取暖方式在减少冬季大气污染上发挥了重要作用。在这背后,是中央财政数百亿元的投入和地方政府接近3倍的补贴加成。

    2017、2018、2019年,财政部、住建部、环保部(现生态环境部)、国家能源局等四部委先后确定了北方地区冬季清洁取暖三批43个试点城市,中央财政累计投入资金351亿元。按照相关文件规定,补贴持续三年,三年后,如果没有额外改造任务,中央财政补贴将退出,地方政府自行承担补贴。这意味着2019年有可能是第一批试点城市获得最后一次补贴。

    6月26日,国家发改委和国家能源局发出了《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》(征求意见稿)(以下简称《通知》),旨在“有针对性地解决‘煤改气’‘煤改电’等清洁供暖推进过程中出现的典型共性问题”,并要求“各省(区、市)要抓紧研究制定补贴到期后持续推进清洁供暖的政策方案,于7月底前报送国家发改委、国家能源局”。

    《中国经营报》记者从国家能源局获悉,本次征求意见共收到100多件反馈意见,目前正在整理意见,或将会在采暖季到来时发出正式文件。

    研究退出

    根据生态环境部环境规划院公共财政与投资研究部投资绩效评价室主任宋玲玲的统计,2017~2018年,中央财政奖补资金合计下达199.2亿元,地方补贴资金合计为555.09亿元,是中央财政资金的2.8倍。

    “在煤改电上,设备补贴比例超过50%,最高补贴金额2000~27000元。天津、太原等个别城市对不同的电采暖设备制定了不同的补贴标准。在运行上,单位补贴0.1~0.25元/千瓦时,最高补贴金额400~2400元。在煤改气上,补贴比例也超过了50%,设备补贴金额最高达到2000~8000元。运行补贴上,单位补贴0.8~1.4元/立方米,最高补贴金额400~2400元。”在8月30日召开的第四届中国散煤综合治理大会上,宋玲玲介绍。

    宋玲玲同时表示:“相比散煤取暖,农村地区清洁取暖使用成本较高,即使享受价格补贴之后,农村居民采暖支出仍有所增长。

    在建设补贴方面,宋玲玲介绍:“第二批23个试点城市的地方政府三年投资需求平均为26.32亿元,最高58.35亿元(山西长治),最低3.6亿元(山东淄博)。长治市占地方政府一般公共预算支出的比例最高,为7.25%,相对政府财政压力最大;淄博市占比最低,为0.27%,相对政府财政压力最小。”

    在使用补贴方面,宋玲玲介绍:“2017年首批12个试点城市运行补贴财政支出占当年一般公共预算支出的比例为0.03%~1.46%,平均为0.52%,2019年完成3年试点所有改造任务后,若仍沿用目前的补贴水平,补贴支出占城市一般公共预算支出的比例为0.11%~4.72%,平均为1.51%。”

    这些压力直接影响到参与建设和提供设备的企业以及终端用户。

    根据煤控研究项目组合作伙伴对河北、河南、山东、山西四个省份的八个城市的研究,参与研究的1635户清洁取暖改造用户中,约有43%的用户表示,在没有政府补贴的情况下,9%的用户会采用煤炭作为辅助取暖方式,34%的用户将放弃使用清洁取暖方式、完全使用煤炭,其中接近70%的用户明确表示会使用散煤而不是洁净煤。2013年,自然资源保护协会联合政府智库、科研院所和行业协会等20多家机构联合启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目。

    根据《中国散煤综合治理调研报告2019》的统计,2016~2018年,试点城市空气质量显著改善,秋冬季PM2.5平均浓度从2016年的109.5克/立方米下降到2018年的82.33微克/立方米,下降幅度24.81%。

    自2018年开始,为期三年的蓝天保卫战攻坚在即,2019~2020年秋冬季空气质量必须取得显著成绩,才能保障2020年蓝天保卫战目标的实现。

    补贴政策需优化

    三年试点期结束后,补贴政策将何去何从,目前尚未可知。

    但在多数专家看来,若要持续推进北方地区清洁取暖、保障蓝天保卫战目标达成,补贴现在还不能退出。

    宋玲玲认为,如果天然气销售价格不变,按照2018年某市农村居民可支配收入为12493元、每户平均3.27人,近三年农村居民可支配收入年均增长率为11.2%~11.6%来计算,补贴政策要持续7年才能彻底取消。她建议,可以2年为一个周期,逐步降低补贴。

    煤炭工业规划设计研究院战略规划院副总工程师任世华介绍,他们的分析显示,在采暖地区,取暖支出占可支配收入比,城镇为0.92%~4.39%,农村为2.55%~8.92%。“比较寒冷、经济比较弱的地区取暖支出占可支配收入的比例较高。”

    “按照可支配收入增长情况测算,河南、河北、山西等地区用户到2025年可能都接受不了没有补贴的煤改气成本。采用清洁炉具取暖,农村人均可支配收入要达到1.3万元/年以上才可以不用补贴;采用天然气取暖,农村人均可支配收入要达到2万元/年左右才能没有太大压力;采用电取暖,农村人均可支配收入要达到2.6万元/年才能没有太大压力。”任世华介绍,到2020年,只有北京、天津、内蒙古农村地区经济上可以承担清洁取暖和煤改气所增加的成本。

    另一方面,补贴标准也有待商榷。

    根据中央财政支持北方清洁取暖试点城市的现行补贴标准,直辖市每年奖补10亿元,省会城市每年7亿元,地级城市每年5亿元,汾渭平原城市每年3亿元,定州、辛集等省管市每年1亿元。

    然而,试点城市的任务量却存在较大差异。在首批12个试点城市中,保定和廊坊同为地级市,享受同等级中央财政补贴,三年改造任务量分别为246.6万户、84.95万户,前者是后者的2.9倍。

    任务量的差异导致各地获得补贴力度差异。第二批试点城市中,阳泉清洁取暖改造居民每户平均可获得的中央补贴高达9282元,而西安每户可获得的补贴只有425元。

    《中国散煤综合治理调研报告2019》建议,充分考虑各城市经济社会发展不平衡、清洁取暖路径成本差异的现实情况,建议中央财政补贴从按行政级别的补助标准转变为按经济水平分档的固定产出补贴标准,向经济困难地区倾斜。同时,应建立绩效补贴机制,激励地方政府建立清洁取暖长效机制,对于年度绩效评价结果为“优秀”的城市给予额外的奖励资金。这份报告由国家大气污染防治攻关联合中心副主任、中国工程院院士、清华大学环境学院教授贺克斌和煤控研究项目分析师李雪玉编写。

    对于清洁取暖终端消费者来说,北京大学城市与环境学院教授、中国科学院院士陶澍的研究显示,如果在2+26地区农村实现计划中的煤改电改气,可以导致居民对PM2.5的暴露下降60%,其主要原因是燃煤用户家庭室内空气质量的大幅度改善。世界卫生组织2018年的报告显示,每年有400万人因固体燃料的不充分使用及通风问题造成的室内空气污染过早死亡。健康影响研究所的报告显示,室内空气污染导致人均预期寿命减少大约8个月。

    宋玲玲认为,作为清洁取暖的受益者,原取暖方式的取暖成本应由居民承担,额外增加的成本应由政府、企业和居民共同承担,对于已实施煤改电煤改气居民的使用成本,财政补贴一部分,电网或燃气公司承担一部分,至于承担比例,需分城市、分技术经过详细的经济调研后确定。

    考虑到居民收入差异较大,宋玲玲建议,借鉴美国低收入家庭能源援助计划,将居民按照经济收入水平区分划档,制定差异化的补贴标准,同时对于农村分散供养特困人员、低保户、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户等4类重点对象,直接给予最高补贴标准。

    宋玲玲认为,企业是清洁取暖市场的受益者。“对于企业的支持,应优先从市场角度出发,通过扩大市场规模、肥瘦搭配、缩短审批环节等方式扩大企业未来收益,避免给予补贴。”宋玲玲说。

    清洁取暖越来越理性

    继去年底国家能源局印发“关于做好2018~2019年采暖季清洁供暖工作的通知”以来,今年6月,国家发改委和国家能源局印发的《通知》再次提出,为缓解天然气供暖推进过程中出现的天然气保供和农村用气安全压力,各地要坚持宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热,结合资源条件、环保要求、资金实力、采暖习惯等因素,拓宽清洁供暖渠道。

    该《通知》同时提出,在城镇地区,重点发展清洁燃煤集中供暖;在农村地区,重点发展生物质能供暖,同时解决大量农林废弃物直接燃烧引起的环境问题。在具备条件的城镇和农村地区,按照以供定改原则继续发展“煤改电”“煤改气”,适度扩大地热、太阳能和工业余热供暖面积,积极探索新型清洁供暖方式。

    任世华认为,清洁取暖工作越来越理性。“采暖支出要和经济发展水平、收入增长水平相匹配。”

    在推进清洁取暖的同时,一个重要的方面却被忽略了。

    “从用户端来说,关注的重点在清洁能源供给,但是节能技改跟不上,房屋保暖差,达不到节约用能的目的,资源浪费、投入加大,导致运行成本普遍偏高,极易引起‘反煤’问题。”生态环境部环境规划院大气部主任雷宇表示。

    《中国散煤综合治理调研报告2019》显示,农村房屋多为农民自建,保温隔热性能差,若室内达到标准舒适温度,单位建筑面积的采暖负荷是城镇节能建筑的2~3倍。

    根据国务院参事室特约研究员吴吟的研究,北京市每户农宅节能改造成本大约8000元,可实现降低取暖能耗50%以上。

    煤控研究项目组合作伙伴对河北、河南、山东、山西四个省份的八个城市、1775个调查对象的调研显示,农村清洁取暖改造用户的建筑节能改造率仅为1%。

    一位参与过建筑节能改造的人士表示,在“煤改气”“煤改电”中,建筑节能几乎没有推进,在农村这个问题非常明显。“不是没有认识到这个问题,而是建筑节能改造费用大、建设周期长,富裕农户愿意接受改造,但是收入较低的农户不愿意。”

    “我们要纠正一个观念,供暖效果不是简单的产品问题,而是系统问题,建筑保温与气密性改造要先行。”雷宇表示。

    雷宇建议,对资源的分析和长远规划要先行,确保清洁能源供应、基础设施等满足清洁取暖需求,环境效益符合大气污染防治工作需要。 
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