截止2012年底，北方采暖地区实现供热计量收费8.05亿平方米，取得了长足的进展。但从总体上看，供热计量收费滞后现象越来越突出。本文将以一己之见分析存在的问题，并试图构建解决路径。
 
    一、问题的提出

    自2003年以来，在国家和地方高度重视和积极探索下，供热计量改革从理论上说具备了大规模推进条件，但从实施现实看，结果却不尽人意。

    （一）理论分析

    从理论上说，全面实施供热计量收费的条件已经具备。具体理由：“六个有”。

    一是有了法律法规。《中华人民共和国节约能源法》第38条以及《民用建筑节能条例》第18条、第29条对供热计量改革都明确规定，实行集中供热的建筑应当安装供热系统调控装置、用热计量装置和室内温度调控装置。居住建筑安装的用热计量装置应当满足分户计量的要求。天津、山东、宁夏等8个省市人大常委会也以供热条例或民用建筑节能条例形式对供热计量改革做了明确规定。
 
    二是有了政策文件。自2003年以来，住房和城乡建设部联合相关部委或单独下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》、《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》、《关于推进供热计量改革的实施意见》、《关于进一步推进供热计量改革的意见》等一系列供热计量改革政策文件。山东、河北、山西等9个省市人民政府也发布了专门的供热计量改革文件。
 
    三是有了奖励资金。中央财政对北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造给予奖励，气候区奖励基准：严寒地区为55元/m2，寒冷地区为45元/m2。“十一五”中央财政以奖代补引导各方投入到建筑节能改造上的资金有244亿元，其中中央财政46亿元，地方财政90亿元，社会资金108亿元。
 
    四是有了计量热价和收费办法。目前出台供热计量价格和收费办法的地级以上城市达到116个，占北方地级以上采暖城市的93％。山东、河北、山西、黑龙江、陕西、吉林所属地级城市全部出台了供热计量价格。
 
    五是有了相关技术标准。国家先后颁布实施了两个工程标准：建筑节能工程施工质量验收规范GB50411-2007、供热计量技术规程JGJ173-2009。五个产品标准：电子式热分配表CJ/T260-2007）、蒸发式热分配表CJ/T271-2007、热量表CJ128-2007、散热器恒温控制阀JG/T195-2007、流量温度法热分配装置技术条件JG/T332-2011、温度法热计量分摊装置JG/T362-2012、通断时间面积法热计量装置技术条件JG/T379-2012。
 
    六是有了示范典型。先后涌现出来天津、承德、榆中等供热计量改革先进城市。其中榆中县对老旧住宅实施改造和计量收费前，供热煤耗为每平方米23.2千克，改造后供热煤耗为每平方米19.3千克，能耗下降了26％。94.5%的用户每年平均热费支出减少约17.7%。
 
    （二）现实考量

    虽然供热计量改革取得了阶段性进展，但新建建筑供热计量设施欠新账、供热计量收费滞后等问题依然十分突出。主要体现在：一是部分新建建筑供热计量装置继续欠新账。据统计，2012年北方采暖地区新竣工建筑3.85亿平方米，其中没有安装供热计量装置的有1.15亿平方米，占新建建筑总量30％。二是供热计量收费严重滞后。目前已累计实现供热计量收费面积8亿平方米，约占全部供热计量装置安装面积12亿平方米的66.7％。
 
    二、分析与思考

    供热计量改革理论与现实的差距主要来源于改革的推进模式。目前供热计量推进机制过于倚重政府强制，以利益引导为主的市场机制没有建立，市场主体缺乏动力。目前大部分城市政府推进供热计量改革主要是靠政府强制和干预。政府制定供热计量改革目标任务并层层分解，列入绩效考核，所需资金大部分由政府解决。但对完不成目标任务的，还尚未真正追究部门责任和领导责任。市场机制推进模式的特点是供热企业是供热计量改革的主力军，推进手段主要是市场机制。供热企业负责热量表的选型、采购、安装和收费，所需资金除了政府补贴外，主要是通过市场机制解决。承德和榆中在利用市场机制推进供热计量方面具有较为突出的特点。推进供热计量改革实际上既需要政府强制推进，也需要市场机制推进。作为市场部分失灵的领域，在供热计量改革初期，政府强制推进无疑是正确的，但过度依赖政府，就会使得供热计量成了政府的“包袱”。所以，从长期看发挥市场机制的作用不仅是激活市场的动力，解决当前供热计量收费滞后问题的有效措施，更是实现供热计量收费可持续发展的必然选择。
 
    三、解决的路径

    构建推进供热计量改革的市场机制面临着三大问题：一是主体定位模糊。供热企业尚未完全成为市场主体，供热市场尚未完成形成。供热企业供热计量的市场主体的地位没有确立，仍然由开发商、业主单位或供热办选表、安装。二是行业支撑不足。据不完全统计，目前供热计量器具生产商有300多家，普遍规模小、技术水平低、设备简陋，产品质量和售后服务缺乏保障。部分分摊方法装置质量缺乏有效监管，尚未开展检测或认证。三是政策不配套。供热价格和成本倒挂，严重影响了供热企业计量收费的积极性。能源服务公司面临融资难、进入难、投资回报难。老旧管网改造需要大量资金，但国家没有相关的财政引导资金。建立供热计量市场机制首先应从政策制定和调整开始，今后政策实施目标应侧重于培育供热市场、发挥市场机制作用。
 
    一是培育和完善供热市场。继续推进采暖费“暗补”变“明补”改革，实行用热商品化，树立热是商品的观念。建立特许经营的市场准入制度，引入竞争机制，逐步形成经营权和所有权分离。允许非公有资本等各种经济成分的企业参与热源厂、供热管网的投资、建设、改造和经营。
 
    二是落实供热企业主体责任。实施供热计量必须调动供热企业积极性，赋予供热计量和温控装置选购、安装权。开发商按照一定的标准将供热计量和温控装置的购置、安装费用交给供热企业。符合供热计量条件的建筑，供热企业必须实行供热计量收费，并负责供热计量器具的日常维护和更换。
 
    三是引入能源服务公司模式。尽快研究出台供热领域推进合同能源管理的具体优惠政策，利用能源服务公司在资金、技术、管理上的优势，进行供热计量改造并开展计量收费。
 
    四是正确发挥政府引导作用。国家对开展供热计量收费的供热企业可以根据实际收费面积给予一次性财政奖励资金，对于供热系统节能和计量改造给予一定的奖励资金。理顺热价，逐步将供热价格提高到合理的价格水平，实现成本全覆盖。将供热计量收费与税收优惠政策挂钩，引导供热企业开展供热计量收费。

     制定供热计量立法，增强强制约束力。取消供热计量产品准入做法，放开市场，由供热企业直接面对供热计量生产商进行招投标，所有合格表生产商都可以参与竞标。政府相关部门只需要严格做好后期跟踪管理和抽查，对不合格的产品或售后服务不到位的厂商设立“黑名单”，清出市场。出台引导政策，鼓励基础好、技术力量强的企业和科研院所成立供热计量技术研发生产基地，解决供热计量产品质量差、价格高的问题。

    制定供热计量立法，增强强制约束力。取消供热计量产品准入做法，放开市场，由供热企业直接面对供热计量生产商进行招投标，所有合格表生产商都可以参与竞标。政府相关部门只需要严格做好后期跟踪管理和抽查，对不合格的产品或售后服务不到位的厂商设立“黑名单”，清出市场。出台引导政策，鼓励基础好、技术力量强的企业和科研院所成立供热计量技术研发生产基地，解决供热计量产品质量差、价格高的问题。